2023年9月，河南省人民政府办公厅印发了《关于实施城市更新行动的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出推进城镇老旧居住区提升改造、充分利用闲置及低效用地支持科创企业发展、提升城市公共服务品质等9项城市更新重点任务。

目前这些工作进展情况如何？城市更新行动中存在的问题及对策是什么？对此，笔者在调研分析的基础上提出了相关建议。

一、河南省城市更新发展概况

城市更新是指通过整治提升、改建完善和拆除重建等方式，对城市空间形态与功能进行持续完善和优化调整。其目的是实现城市空间重塑、城市功能完善、人居环境改善、城市文化复兴、生态环境修复、经济结构优化和安全隐患消除。

随着中国式现代化的积极推进，在小康社会全面建成、人们物质生活共同富裕实现之后，提升城市品位、打造人们精神生活共同富裕之路提上重要日程，城市更新正是在这样的背景下应运而生。

改革开放以来，特别是近二十年来，河南城市得到了突飞猛进的发展，城市面貌日新月异，城市规模不断扩张，容量不断增大，人口不断增多，为中国式现代化发展奠定了坚实基础。党的二十大报告明确提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。截至目前，河南省的城市更新工作已取得显著成效，主要体现在：

一是城市规模和人口增长，城市更新改造取得成效。近年来，河南省城市规模不断扩大，城市面貌得到改善，人口数量持续增长。特别是在城镇老旧小区改造方面，取得了显著成就。

2023年，全省超额完成了城市更新民生实事任务，共开工改造老旧小区38.98万户，超过了38万户的目标任务。此外还大力整治了窨井设施，共整治窨井28万座，并超额完成了燃气居民用户安全装置加装任务，完成1100.9万户的加装工作。《意见》提出的9项城市更新重点任务，目前都在有序推进之中。

据了解，今年河南计划实施城市更新项目3610个。计划到2035年，具有河南特色的城市更新体制机制更加完善，宜居、韧性、智慧城市建设水平全面提升，城市生活将会更方便、更舒适、更美好。

二是经济总量增强，经济结构更加合理。经济总量稳步增加，财政实力显著增强；金融机构各项指标增长显著，消费需求持续增长，社会消费品零售总额大幅增加；经济结构持续优化，产业结构实现重大突破，农业基础地位稳固，工业逐步迈向中高端，服务业成为经济增长的主要动力；科技创新投入增加，科技成果转化效果显著。

以城市经济占主导的郑州市为例，2023年郑州市的地区生产总值（GDP）达到了13617.8亿元人民币，占全省GDP的比例约为22.8%；而郑州市主城区的生产总值在全市的占比约为七成，在经济发展中显示出领先地位和重要作用。

三是交通和基础设施日益现代化，居民生活更加便利。济郑高铁的贯通，形成了全国首个米字形高铁网，郑许市域铁路通车，安阳红旗渠机场投运等重大基础设施的建成，显著提升了河南省的交通和基础设施水平；

去年河南省超额完成了城镇老旧小区的改造任务，城市道路面积和公共交通设施大幅增加，城市基础设施如供水、燃气管道等得到了更新和优化，提高了城市的公共服务水平和居民生活质量；

通过“口袋公园”的建设，改善了居民休闲空间；老旧商圈也得到了改善，增加了智能停车场等设施，城市更新行动使得城市环境变得更加美观和宜居。

这些成就反映了河南省在城市化、经济发展、科技创新、基础设施建设等方面的快速进步，展现了其作为中部地区重要省份的发展活力。

二、河南省在城市更新发展中存在的主要问题        

“十四五”规划明确提出，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。河南省在城市更新取得突出成就的同时，也存在一些问题和挑战：

一是资金和管理问题。城市更新改造需要大量的资金投入，资金筹集和管理效率是其中的关键问题；同时，对城市管理也提出了更高的要求。

二是居民安置问题。在旧城改造和城中村改造过程中，居民的安置和搬迁问题需要更好地妥善处理，以确保城市更新的顺利进行。

三是存在废弃、老旧、闲置“三类资产”问题。河南省在城市更新中，同样面临着废弃类、老旧类和闲置类固定资产管理方面的挑战。

废弃类固定资产，这类资产主要源于因经济快速发展、产业结构升级等产生的废弃建筑、旧工业设施等淘汰物；

老旧类固定资产，包括一些仍在使用但技术落后的生产线、机械设备及老旧的基础设施等；

闲置类固定资产，多是因城市规划变动、产业转移或是市场变化而导致的，例如，一些工业园区因产业升级而出现闲置土地或厂房。

如何有效地盘活、消化这“三类资产”，是今后城市更新发展中需要认真对待的重要问题。

三、城市更新的对策建议        

城市更新改造是一个全面而深入的过程，旨在优化城市空间形态与功能，提升城市居住环境和居民生活质量。这一过程涉及多个方面，包括居住区改善、产业提升、公共服务品质提升、文化传承、基础设施升级、城市安全韧性提升、绿色发展和生态修复、智慧赋能管理等。

2023年7月，住建部发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》提出，坚持城市体检先行、发挥城市更新规划统筹作用、强化精细化城市设计引导、创新城市更新可持续实施模式、明确城市更新底线要求五方面具体措施。

要求统筹推动既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、城市生态修复、城市功能完善、历史街区和历史建筑保护传承等城市更新工作。

目前，河南省城市更新已提上重要日程，但由于经济形势整体有待提振、投资者投资意愿不强等，致使城市更新出现资金匮乏等一些问题。如何破解城市更新中涉及“三类资产”和管理等问题，笔者提出如下建议：

一是对“三类资产”进行精细梳理、分类处置。首先要对全省城市进行全方位普查，把各城市废弃、老旧、闲置三大类固定资产全部梳理出来，然后由各城市同步把拟更新的内容分类填报信息系统，并尽快全部上线，做到理清家底、信息共享、分类处置，开展资源化利用。

对废弃类固定资产进行回收与再利用。鼓励企业或政府相关部门对废弃资产进行回收，尤其是对有价值的金属材料、设备部件等进行再利用；将废弃土地改造为城市绿地、公园或文化创意产业园区，既改善了城市环境，又为市民提供了休闲空间。

对老旧类固定资产开展技术改造与功能升级。对于具有历史价值的建筑，进行保护和合理利用，提升其使用功能和安全性，如改造为博物馆或文化中心；将一些老旧建筑改造为社区服务中心，提供养老服务、文化活动等公共服务。

对闲置类固定资产进行有效利用。首先，引入市场机制，通过租赁、转让或合作开发等方式，将闲置资产交由有需求的企业或个人使用；政府可以通过政策引导和资金支持，鼓励企业和个人参与闲置资产的改造和利用；结合河南省的产业转型和升级战略，将闲置资产用于新兴产业的发展，如高新技术产业、现代服务业等。

上述措施将有助于提升城市资产的利用效率，促进经济发展，提高城市居住环境和居民生活质量。

二是探索多元融资渠道，提升管理水平。去年，我国安排地方政府专项债券3.8万亿元，用于加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动。

近日，财政部相关负责人指出，下一步将会同有关部门，支持部分大中城市实施城市更新行动，开展地下管网更新改造等，进一步补齐基础设施的短板，更好地发挥政府投资的拉动效应。

对此，我省应充分发挥政府与市场双重作用，积极探索多元化的投融资渠道，分类配发地方专项债、增发地方国债、配套财政资金；广泛宣传政府相关信息，重点突出城市更新资金蛋糕，公开废弃、老旧、闲置三大类固定资产更新内容，提振意向投贷方信心，提升城市更新参与度，发挥好政府投资的拉动效应，吸引社会资金积极参与，以确保更新及配套资金足额到位。

同时，应坚持问题导向、目标导向、结果导向，以解决难点、堵点、痛点问题为重点，合理确定城市更新任务和项目；建立“发现问题—整改问题—巩固提升”的城市体检工作机制，通过制度约束、严格管理等，提升各项资金的使用效率和城市管理水平。

三是加强规划设计，优化居民安置。在城市更新中，应综合考虑城市的长远规划、经济发展需求、社会效益和环境保护、传统文化保护和城市风貌的协调等多方因素，加强政府与企业、民间组织的合作，形成多方参与、共同治理的机制；

充分发挥城市规划设计的统筹引领作用，利用现代科技手段，开展智慧城市建设；加强基础设施体系化建设改造，实施“断头路”“支小路”更新改造，畅通城市交通“微循环”；在城中村和老旧小区改造中，应充分考虑居民的安置意愿和生活需求，制定合理的安置政策，最大限度地确保居民福祉和社会稳定。

总之，我们要以城市更新推进中国式现代化的河南实践，通过盘活存量、激活增量、催活需量、带动就业，务实解决民生、经济发展及社会稳定等问题，进而实现“城市病”得到有效缓解，城市人居环境更加优美，城市治理体系更加完善。

（作者：贺建委，原河南省政府参事、一级巡视员 ；王义忠，河南财经政法大学黄河商学院讲师）